Perú: ¿Qué nos dejó el boom de la minería? ¿De quién es la riqueza minera?

Publicado: 20 noviembre, 2015 en NOTICIAS
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A lo largo de 2014, el precio internacional de los metales, principal dinamizador en los últimos años del sector extractivo, continuó mostrando correcciones a la baja, como ocurre desde 2011 y 2012; asimismo y de manera más abrupta, el precio del petróleo redujo a la mitad su valor en seis meses. Todo ello tendrá un claro efecto en la disminución del aporte fiscal del sector extractivo.

Hoy que la evidencia muestra que el ciclo de precios altos de las materias primas ha llegado a su fin, podemos afirmar que hemos entrado a un nuevo escenario, cerrando en nuestro país un ciclo (2004-2012) caracterizado por el incremento de la inversión, la producción, las reservas internacionales, los ingresos para las empresas y la recaudación fiscal del sector extractivo. Este boom extractivo permitió al Estado peruano distribuir recursos entre sus niveles de gobierno y llevar adelante diferentes programas y proyectos en la fase inicial del proceso de descentralización.

Al mismo tiempo, han sido años de controversia. Por el lado económico, se generó un debate alrededor de la aplicación de la Ley de regalías mineras y de la negativa de un grupo de empresas a cumplir con dichos pagos en virtud de sus contratos de estabilidad tributaria; también, en el inicio del gobierno de Ollanta Humala se discutió la aplicación de un impuesto a las sobreganancias, propuesta que fue desplazada por la aplicación del gravamen minero, con efectos no muy claros. En tanto, en el campo social, los conflictos entre empresas y comunidades locales se reprodujeron en varias regiones del país debido a que éstas perciben que sus derechos económicos y sociales son vulnerados frente a un Estado con poca capacidad y voluntad para hacer cumplir las normas socio-ambientales, las que a su vez son cuestionadas por su permisividad excesiva.

Actualmente, la discusión sobre el sector extractivo está centrada entre continuar con el actual modelo primario exportador, aplicando algunos ajustes, o virar hacia una estructura económica más diversificada, tal como vienen recomendando la CEPAL y organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Si bien ya en el 2014 se publicó el Plan Nacional de Diversificación Productiva, se percibe que este cuenta con poco respaldo político del gobierno y que, por el contrario, se pretende continuar con el modelo extractivo actual otorgando beneficios tributarios a las empresas, debilitando la institucionalidad ambiental y afectando los derechos de las comunidades. La necesidad de este debate se ve opacada por las voces de quienes afirman que el país crece a una menor velocidad debido a que no se llevaron adelante algunos proyectos mineros producto de los conflictos sociales y las trabas burocráticas.

En esta línea, los gremios empresariales exigen medidas que permitan agilizar los trámites, como la implementación de la ventanilla única, la acotación a la ley de consulta previa (que se aplique solo para comunidades amazónicas) y la agilización de la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). Asimismo, la creación en 2013 de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos expresa la voluntad de una más fuerte presencia pública de los intereses de las empresas petroleras. Permeable a esta presión, a lo largo de 2014, el Gobierno Nacional impulsó una serie de medidas tributarias, de simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión privada.

De este contexto han surgido claramente dos preocupaciones. Por un lado, en razón de la multiplicación de conflictos sociales ligados a la actividad extractiva, se habla de la necesidad de una mejor gestión sectorial y territorial del sector extractivo. De otro lado, en relación a la captación y redistribución de los recursos, un reto pendiente es fortalecer la capacidad de gestión del aparato público en todos sus niveles. Entre ambas, creemos necesario promover un debate abierto acerca de los resultados e impactos logrados con los recursos provenientes de la renta de las industrias extractivas en estos años de boom.

En otros términos, planteamos que se abra un debate sobre el rol que cumplió la minería en nuestra sociedad. El Reporte N° 19 de Vigilancia de las Industrias Extractivas propone un balance sobre la generación, distribución y uso de la renta de la minería, gas y petróleo en el país. Su publicación, a cargo de Grupo Propuesta Ciudadana, es posible gracias al apoyo de las organizaciones Natural Resource Governance Institute y Pan para el Mundo.

En este blog, vamos a ir compartiendo algunas conclusiones de nuestro reporte:.

No fue una riqueza compartida

Entre los años 2004 – 2012, el sector extractivo resultó favorecido por un escenario extraordinario de precios altos y demanda creciente de recursos naturales. Esto incentivó la llegada de grandes inversiones al sector que incrementaron la producción y las ganancias de las empresas y, por consiguiente, también la recaudación de ingresos fiscales del Estado.

Este escenario posicionó al sector extractivo –minero e hidrocarburífero–, como muy importante para la economía pese a su bajo aporte al PBI, al empleo y a los reducidos encadenamientos productivos que genera. Con un aporte a la caja fiscal que alcanzó en promedio el 23% de los ingresos del gobierno central en el período de mayor bonanza (2006-2011), este modelo aseguró recursos suficientes para financiar obra pública y programas sociales, por lo que los gobiernos de turno mantuvieron casi inalterables las políticas económicas gestadas en los años 90, perdiendo la oportunidad de participar en mejores condiciones de la riqueza generada.

Es claro que fueron las empresas las principales beneficiadas con el boom minero y que el Estado sólo participó de una porción menor de la riqueza generada debido a que el esquema tributario, establecido en los años 90, se mantuvo inalterado hasta el año 2011. En ese sentido, la aplicación de la Ley de regalías mineras fue diluida por los contratos de estabilidad jurídica que protegían a las empresas y, más adelante, la negociación del Aporte Voluntario Minero conformó un fondo apenas equivalente a las regalías mineras no pagadas. Las medidas tributarias aprobadas por el gobierno de Ollanta Humala en 2011 (gravamen minero e impuesto especial a la minería) produjeron mucho menos de los 3,000 millones de soles anuales ofrecido porque, de un lado, llegaron tarde cuando los precios caían y, del otro, porque el gobierno cometió el error de aceptar que estos pagos sean descontados como costos al momento de calcular la renta imponible.

¿De quién es la riqueza minera?

Hoy que la evidencia muestra que el ciclo de precios altos de las materias primas ha llegado a su fin, podemos afirmar que hemos entrado a un nuevo escenario, cerrando en nuestro país un ciclo (2004-2012) caracterizado por el incremento de la inversión, la producción, las reservas internacionales, los ingresos para las empresas y la recaudación fiscal del sector extractivo. Este boom extractivo permitió al Estado peruano distribuir recursos entre sus niveles de gobierno y llevar adelante diferentes programas y proyectos en la fase inicial del proceso de descentralización.

No supimos repartir bien la torta.

En el período 2004-2014, las transferencias de recursos hacia los gobiernos regionales, por canon y regalías, se vieron favorecidas por la recaudación creciente de recursos por parte del Estado.

Sin embargo, el que estas transferencias estuvieran concentradas en las principales zonas productoras, generó inequidades en la distribución del presupuesto en perjuicio de las regiones no productoras. Este problema fue parcialmente corregido por las transferencias compensatorias realizadas por el MEF aunque utilizando mecanismos discrecionales y poco transparentes.

El problema de la inequidad en la distribución del presupuesto persiste aunque en menor medida y, tras 10 años, el esquema de distribución del canon sigue sin modificación porque es políticamente difícil lograr un consenso en el Congreso de la República. Una eventual modificación de este esquema debe discutirse retomando la agenda de la descentralización fiscal, que nos permita avanzar hacia un sistema de transferencias más previsible, transparente y menos volátil.

La canon-dependencia

Los gobiernos subnacionales, receptores de los recursos del canon y regalías, financiaron con ello parte importante de sus inversiones. Fue, en algunos casos, la principal fuente de financiamiento, provocando una muy alta dependencia de las transferencias, en especial en el caso de las municipalidades de las regiones productoras. Entre el 2008 y el 2012, alrededor de una quinta parte del presupuesto total de los gobiernos regionales se financió con transferencias de recursos provenientes principalmente de la minería. Esta situación empezó a revertir a partir de 2012, cuando los precios de los minerales caen, arrastrando a la baja las utilidades de las empresas y con ellas las transferencias por canon. Las regiones mineras (Ancash, Cajamarca, Moquegua, Tacna, La Libertad) han visto reducirse drásticamente sus ingresos por concepto de canon minero, que pasó de S/. 5,200 millones en 2012 a S/. 2,000 en 2015. Frente a este escenario que combina ingresos a la baja y con alta volatilidad, los reclamos de las autoridades y la protesta social van en aumento por la disminución del empleo generado a través de las obras públicas.

Sin embargo, el peso de la renta extractiva en el financiamiento de las inversiones en los gobiernos regionales ha disminuido. Hasta el año 2010 financiaba más del 40% de las inversiones, y entre 2009 y 2010 financiaron más del 50%.

¿En qué gastamos el dinero del canon?

No gastamos solo en “monumentos inútiles”.

De los S/. 8,181 millones presupuestados para inversiones por parte de los gobiernos regionales en 2014, el 22% está financiado principalmente con recursos provenientes de las actividades extractivas. Estos recursos están orientados a proyectos en las funciones de Salud y Saneamiento (27.05%), Transporte (25.59%), Educación, Cultura y Deporte (20.05%) y Agropecuaria (13.98%), sumando en total 86.7%, siguiendo una tendencia que que no ha variado significativamente respecto a los últimos 10 años. Así, la evidencia contraviene la idea común de que las municipalidades y gobiernos regionales asignan esos recursos a proyectos no prioritarios.

Si bien existe información que indica que alguna porción de estos recursos se destina a proyectos de nula trascendencia en algunas localidades, es una falacia generalizar que los recursos del canon se dilapidan. El problema de fondo de la inversión pública, tanto la descentralizada como la nacional, tiene que ver con la calidad del gasto: obras sobredimensionadas, problemas de diseño y alta incidencia de la corrupción. La ausencia de información que permita medir la calidad del gasto y su impacto es un déficit urgente a superar desde el MEF.

¿Sabemos gastar el presupuesto público?

Desde hace varios años se cuestiona y critica a las autoridades locales y regionales por su bajo nivel de ejecución del gasto. Sin embargo, la información que publica la plataforma Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas da cuenta de que en los últimos ocho años, en cifras agregadas, el gasto de inversión en los gobiernos regionales y municipalidades ha crecido a una velocidad mayor que aquel del Gobierno Nacional.

Un aspecto que los críticos no consideran es que los presupuestos de inversión de los gobiernos regionales sufren fuertes modificaciones durante el año, producto principalmente de las transferencias extemporáneas de recursos provenientes de los sectores del Gobierno Nacional (Ministerios de Educación, Vivienda y Construcción, Transportes, entre otros) y que realizan cuando su gasto sectorial avanza menos que lo previsto. Una prueba de ello es que el avance de ejecución del gasto supera el 100% cuando se toma como referencia el presupuesto de apertura y solo disminuye cuando se alude al presupuesto modificado.

Como podemos apreciar, los porcentajes más bajos de ejecución corresponden a los años en los que los cambios en el presupuesto fueron más marcados; pero también se observa una tendencia de mejora en la eficacia del gasto a partir de 2009. Desde 2007, las transferencias por canon minero se realizan en una sola ocasión, de golpe, reemplazando la transferencia en doce cuotas que se realizaba hasta entonces. Este cambio introduce más volatilidad al presupuesto porque implica que en junio o julio los gobiernos regionales reciben una fuerte transferencia de recursos que es imposible ejecutar en los cinco o seis meses restantes. El resultado inevitable: los elevados saldos presupuestales sin ejecutar que son transferidos al año fiscal siguiente.

La ‘privatización’ de los recursos públicos

Apelando a la supuesta “ineficiencia” o “mala gestión” de las inversiones por parte de los gobiernos locales y regionales -y del Estado en general-, desde el Ministerio de Economía y Finanzas se han tomado medidas orientadas a impulsar la participación del sector privado en la ejecución de obras públicas bajo el supuesto de una mayor eficiencia.

Para ello se han implementando dos mecanismos: Asociaciones Público Privadas (APP) y Obras por Impuestos (OxI). En ambos se observa una mayor participación de las empresas dedicadas a las actividades extractivas, y particularmente mineras en el mecanismo de OxI. Esto se debe a los beneficios que este mecanismo les procura, sobre todo en términos de mejora de imagen: aunque se trata de recursos públicos las empresas incorporan discursivamente este mecanismo dentro de una aparente responsabilidad social empresarial.

De un total de 1,550.3 millones de soles comprometidos, sólo diez empresas (entre ellas cinco mineras: Southern, Antamina, Volcan, Barrick y Goldfields; y dos bancos: BCP e Interbank) concentran más del 86%, y las cinco primeras, más del 72%.

Entre 2009 y abril de 2015 se han registrado 1,550.3 millones de soles en compromisos de inversión en el programa de OxI. El incremento significativo en el monto comprometido en 2011 se explica por la construcción del puente Chilina (Arequipa), por una inversión de 245.5 millones de soles. Luego hay una clara tendencia al alza en la implementación de los proyectos y en la participación de los capitales privados, notoriamente en 2013, cuando el número de obras dobló al de 2012 y multiplicó la inversión por 2.4 veces respecto al año anterior.

La evidencia internacional muestra que las obras realizadas mediante APP son mucho más costosas, y su ejecución adolece de poca transparencia. En el Perú, hemos demostrado que gran parte de las empresas mineras que gestionaron los recursos del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo no cumplieron con elaborar los estudios de evaluación de impacto final de los proyectos implementados y, por tanto, no es posible conocer los impactos producidos por la aplicación de estos recursos, que ascendieron a S/. 2,300 millones de soles.

Desorden territorial e incertidumbre

Como sabemos, en años recientes, se ha producido un crecimiento acelerado de las concesiones mineras en el territorio nacional, en particular en la sierra y selva.

Entre 1992 y 2014 el número de concesiones se multiplicó por ocho, mientras que la superficie (en hectáreas) entregada se multiplicó por once. En esta dinámica de ocupación del territorio, incluso algunas áreas naturales protegidas y territorios reservados son presionados por las concesiones y, en algunos casos, se les superponen derechos de uso, lo cual genera una sensación de temor, desconfianza y el reclamo de las autoridades locales y líderes de comunidades campesinas y nativas.

Si bien sólo una pequeña parte de los territorios concesionados están ocupados por algún tipo de actividad minera, esta situación contribuye a la conflictividad social que vive el país. Por ello, el sistema actual de entrega automática de concesiones debe ser revisado y modificado.

Publicado por Grupo Propuesta Ciudadana

 

comentarios
  1. Juan Isaias Torres Polo dice:

    BASTA DE CINISMO ECONOMICO Y TRAICIONERO
    Las empresas mineras vienen a explotar nuestros recursos naturales publicitando la inversión y prometiendo que nos sacarán de la pobreza vía el pago del impuesto a la renta-canon y para ello se les otorga un tratamiento fiscal diferenciado con ventajas y marco legal terno. Sin embargo, una vez iniciada la explotación lo menos que piensan es en pagar impuestos porque hacen todas las jugadas contables-legales para rebajar la base imponible, y acaban pagando impuestos ínfimos, pero legales.
    LA MINERIA LEGAL ELUSIVA Y LA MINERIA ILEGAL, AMBOS, MATAN NUESTRO PRESENTE Y FUTURO.

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